2024年9月
政策法规导读
一、《国务院办公厅关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》
日前，国务院办公厅印发《关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》对新形势下服务贸易高质量发展作出了全面、系统的部署，是今后一个时期我国服务贸易发展的重要指导性文件。
《意见》在推动服务贸易制度型开放、促进资源要素跨境流动、推进重点领域创新发展、拓展国际市场布局、完善支撑体系5个方面，提出了20项任务举措、70多条具体政策措施，主要体现出4个方面的特点。
二、《关于企业改制重组及事业单位改制有关印花税政策的公告》
9月4日财政部、国家税务总局制定发布了《关于企业改制重组及事业单位改制有关印花税政策的公告》（以下简称《公告》），进一步完善了企业改制、重组、破产清算和事业单位改制等相关印花税政策，以更好支持企业高质量发展。
（一）企业改制重组及事业单位改制印花税政策出台的背景
改制重组是各类经营主体提高资源配置效率、提升市场竞争力的重要方式。近年来，为支持企业改制重组及事业单位改制，我国在契税、土地增值税、印花税等方面先后出台了相关支持政策。但其中，印花税的支持范围偏窄，仅对企业改制、合并和分立等少数情形给予了支持。随着现代企业制度的不断完善，企业改制重组方式日益多样化、复杂化。
（二）本次完善企业改制重组及事业单位改制印花税政策主要方面
一是扩大税收政策适用范围。将原来支持企业改制的印花税政策的适用范围，适当扩大至企业改制、重组、破产清算以及事业单位改制，与其他税收形成合力，加大对改制重组的政策支持力度。
二是统一税收政策适用对象。凡符合条件的企业改制重组及事业单位改制，均可按规定享受印花税支持政策，体现政策公平和统一，激发各类经营主体活力。同时，取消不必要限制条件，促进全国统一大市场建设。
三是细化税收政策适用情形。区分企业改制，企业合并、分立、其他资产或股权出资和划转、债务重组，事业单位改制等具体情形，明确了营业账簿、应税合同、产权转移书据等印花税税目政策和适用条件，提高税收政策的精准性和有效性。
（三）企业改制重组及事业单位改制印花税支持政策的主要内容
一是在营业账簿印花税政策方面，《公告》明确，对企业改制重组以及事业单位改制过程中成立的新企业，其新启用营业账簿记载的实收资本（股本）、资本公积合计金额，原已缴纳印花税的部分不再缴纳印花税。对经国务院批准实施的重组项目中发生的债权转股权，债务人因债务转为资本而增加的实收资本（股本）、资本公积合计金额，免征印花税。
二是在应税合同印花税政策方面，《公告》明确，企业改制重组以及事业单位改制前书立但尚未履行完毕的各类应税合同，由改制重组后的主体承继原合同权利和义务且未变更原合同计税依据的，改制重组前已缴纳印花税的不再缴纳印花税。
三是在产权转移书据印花税政策方面，《公告》明确，对因企业改制、合并、分立、破产清算以及事业单位改制书立的产权转移书据，免征印花税。对县级以上人民政府或者其所属具有国有资产管理职责的部门按规定对土地、房屋等权属进行行政性调整，以及对同一投资主体内部划转土地、房屋等权属书立的产权转移书据，免征印花税。
四是在改制重组印花税政策适用条件方面，《公告》明确，企业改制后其原企业投资主体存续并在改制（变更）后的公司中所持股权（股份）比例超过75%，且改制（变更）后公司承继原企业权利、义务；事业单位改制后其原出资人（包括履行国有资产出资人职责的单位）存续并在改制后的企业中出资（股权、股份）比例超过50%。企业合并、分立需满足投资主体存续或投资主体相同的条件。
（四）方便纳税人享受印花税支持政策的具体措施
按照印花税有关征管规定，纳税人享受相关印花税优惠政策，实行“自行判别、申报享受、有关资料留存备查”的办理方式。为便于纳税人享受印花税支持政策，各地税务机关将结合本地实际，在对纳税人开展有针对性的政策培训辅导的同时，还将创新运用宣传方式方法，编制政策解读和适用指南，通过网站、微信公众号、视频号等多种方式开展宣传，切实提高政策知晓度和落实的精准性。
三、《法规规章备案审查条例》
2024年8月30日，国务院总理李强签署第789号国务院令，公布《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》），自2024年11月1日起施行。
（一）《条例》的出台背景情况
法规规章备案审查是维护国家法治统一的重要制度。党中央、国务院高度重视备案审查工作。《法规规章备案条例》自2002年1月1日施行以来，为保障备案审查工作依法有效开展发挥了重要作用。随着全面依法治国深入推进，党中央、国务院对备案审查工作提出了新的要求，立法法两次修改对备案审查制度作了完善，全国人大常委会就完善和加强备案审查制度专门作出决定，备案审查工作实践中还面临着备案审查程序不够完善、审查事项不够全面、有关工作机制不够健全等新情况新问题。《法规规章备案条例》已不能完全适应和满足新时代备案审查工作需要，亟需修订完善。
司法部在深入调查研究、广泛听取意见并向社会公开征求意见的基础上，起草了修订草案送审稿，并将条例名称修改为“法规规章备案审查条例”。之后，又广泛征求了有关中央单位、地方人民政府、社会团体和专家学者意见，赴山东、河南开展实地调研，经反复研究修改形成了《条例（草案）》。2024年8月19日，国务院常务会议审议通过了《条例（草案）》。2024年8月30日，李强总理签署国务院令，正式公布《条例》。
（二）修订工作的总体思路
修订工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于备案审查工作的重要指示精神，遵循以下总体思路：一是坚持党对备案审查工作的领导，将党中央、国务院关于备案审查工作的决策部署转化为法规制度。二是坚持问题导向，有针对性地细化完善备案审查制度机制，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求。三是坚持统筹协调，贯彻实施新修改的立法法，与全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定做好衔接。
（三）《条例》在完善立法目的、明确工作要求方面的规定
为更好履行备案审查监督职责，《条例》根据新形势新要求，对立法目的作了完善并明确了工作要求：一是在立法目的中增加“规范法规、规章备案审查工作，提高备案审查能力和质量”的内容。二是将坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，依照法定权限和程序进行，作为工作要求。
（四）《条例》在落实“有件必备”方面增加的规定
为进一步落实“有件必备”，提升报备规范化水平，《条例》作了以下规定：一是增加备案审查监督对象，将浦东新区法规、海南自由贸易港法规、法律规定的机构制定的规章纳入备案范围，明确其报备主体。二是精简报备材料数量，将报备材料由一式十份调整为一式三份并对报送电子文本提出要求，减轻制定机关工作负担。三是严格报备登记要求，针对一些报备不及时、不规范的问题，明确了15日的补充或者重新报送备案时限。
（五）《条例》在落实“有备必审”方面增加的规定
为进一步落实“有备必审”，提升审查科学化水平，《条例》作了以下规定：一是增加审查方式的规定，明确国务院备案审查工作机构对报送备案的法规规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查、与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查。二是完善审查事项，将是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向，规章规定的措施是否符合立法目的和实际情况增加为审查事项。三是着眼于增强审查科学性，明确国务院备案审查工作机构可以通过座谈会、论证会等多种方式听取意见，并注重发挥备案审查专家委员会的作用。
（六）《条例》在落实“有错必纠”方面增加的规定
为进一步落实“有错必纠”，提升纠错精准化水平，《条例》作了以下规定：一是优化移送审查程序，规定审查发现地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院备案审查工作机构移送全国人大常委会工作机构研究处理；必要时由国务院提请全国人大常委会处理。二是完善规章纠错程序，明确国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式对规章进行纠错，或者提出处理意见报国务院决定。
（七）《条例》在推动健全备案审查工作制度机制方面的举措
《条例》系统总结多年来备案审查工作实践经验，推动构建系统完备的制度体系，补充规定了以下内容：一是压实国务院备案审查工作机构职责，明确国务院备案审查工作机构应当健全备案审查工作制度，每年向国务院报告工作情况。二是推动形成备案审查合力，规定国务院备案审查工作机构应当通过备案审查衔接联动机制加强与其他机关备案审查工作机构的联系和协作配合。三是加强对地方的联系指导，规定国务院备案审查工作机构应当通过培训、案例指导等方式，推动省、自治区、直辖市人民政府提高规章备案审查工作能力和质量。
（八）推进《条例》的具体贯彻实施
下一步，司法部将在党中央、国务院的领导下，围绕对地方性法规、部门规章和地方政府规章开展备案审查的职责，把《条例》的贯彻实施作为学习贯彻党的二十大和二十届三中全会精神的重要举措、摆上重要日程，高度重视、精心组织，突出抓好以下三个方面的工作：一是加强学习宣传，提高思想认识。结合学习贯彻党的二十届三中全会精神，采取分层分级、全员覆盖的方式，组织省级司法行政部门和国务院部门法制机构工作人员开展学习培训，指导省级司法行政部门组织开展本地区的学习培训，确保《条例》得到准确理解。二是围绕中心大局，推动有效实施。重点关注地方和部门立法与上位法不一致、影响全国统一大市场、损害营商环境等问题，加强对产权保护、市场准入、公平竞争等重点领域法规规章的备案审查和问题研究，视情况开展联合审查、专项审查，着力破除地方保护和市场分割，助力构建全国统一大市场、优化营商环境。三是完善配套制度，提升工作质效。细化落实《条例》规定，修改司法部有关工作规范，优化内部工作机制；完善外部与其他机关备案审查工作机构协作配合机制，凝聚工作合力。推动省级司法行政部门结合实际情况出台或修改完善备案审查制度规定，增强制度体系的系统性、整体性、协同性，提高备案审查制度整体效能。
四、《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》
国务院总理李强8月19日主持召开国务院常务会议。会议审议通过了包括《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》（以下简称《清单》）在内的一系列重磅文件。
负面清单释放了积极的开放信号。目前世界上大多数国家和地区均采取负面清单的外资管理模式。在逆全球化思潮抬头的复杂背景下，中国通过扩大外资准入，优化负面清单，坚定地表明了推进投资自由化、贸易便利化的决心，践行“一带一路”建设和全球化进程。特别是显著扩大的服务业开放是一大亮点，这也与我国高质量发展阶段的要求和趋势相适应。我们期待新的政策能降低信息技术、金融、商务等服务业的贸易成本和外部不确定性，能激励外资更多积极参与中国市场，共创发展新机遇。
负面清单是政府职能转变的写照。政府对市场准入的限制和审批、核准职能减少，意味着简政放权，政府的角色将更多地从事前监管切换到事中事后的监管模式，形成政府职能聚焦制定规则、服务企业的新机制。过去多年来，负面清单的推出与更新也伴随着简政放权、优化服务等一系列改革举措，我国正在不断为各类主体创造公平、透明、便利的投资和营商环境。
负面清单同时也是鼓励竞争的信号。相对于正面清单，负面清单符合“法无禁止即可为”的法治理念。随着我国经济持续快速发展，经济运行产生阶段性变化，传统发展动能与新动能更替，我们早已意识到不能再依赖国际分工与合作的低成本优势。推出并逐步缩小负面清单，更好扩大外资准入将会强化市场竞争，刺激本土企业通过开放和创新以提高企业和产品竞争力，有效促进供给侧结构性改革。特别是在制造业领域，我们已经是当之无愧的制造业大国，扩大外资一方面可以带来更为先进的外资技术，主动引导国内制造业行业转型升级，另一方面也能推动国内制造行业转型升级，更好推动产业升级。
五、《中央行政事业单位国有资产使用管理办法》
为贯彻实施《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号，以下简称《条例》），规范中央行政事业单位国有资产使用行为，近日，财政部印发了《中央行政事业单位国有资产使用管理办法》（财资〔2024〕116号，以下简称《使用办法》）。
（一）《使用办法》出台的背景
行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，是党和国家事业发展的物质基础和重要保障。为了加强行政事业性国有资产管理与监督，健全国有资产管理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，国务院2021年2月1日公布《条例》，自2021年4月1日起施行。
《条例》是我国行政事业性国有资产领域的第一部行政法规，对资产配置、使用和处置管理提出了明确要求。此前，针对资产配置，我们制定了《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》（财资〔2018〕98号，以下简称《配置办法》）；针对资产处置，我们制定了《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》（财资〔2021〕127号，以下简称《处置办法》），两个办法对加强行政事业单位国有资产配置和处置管理，起到了积极作用。此次，针对资产使用，我们制定了《使用办法》，与《配置办法》和《处置办法》共同构成完整覆盖中央行政事业单位国有资产从“入口”到“出口”的全链条管理制度体系。
近年来，各部门、各单位资产管理意识逐步增强，资产使用管理不断规范，但还存在一些问题。如，主管部门管理权限较低，不利于落实主体管理责任；部分单位未按规定履行国有资产使用审批程序；新形势下需进一步加强行政事业单位数据资产和房屋资产、公务用车管理，充分发挥预算管理一体化系统在资产调剂共享和盘活利用中的功能作用。可以说，制定《使用办法》既是落实《条例》要求和完善制度体系的重要任务，也是规范中央行政事业单位国有资产使用行为的现实需求。
（二）中央行政事业单位国有资产使用管理主要遵循原则
一是坚持自用为主，物尽其用。中央行政事业单位国有资产应当首先用于本单位履行职能和保障事业发展、提供公共服务，遵循安全规范、节约高效、物尽其用、公开透明、权责一致的原则，严格执行国有资产使用管理的规定，加强国有资产使用管理。在确保安全使用的前提下，鼓励将本单位符合规定条件的国有资产实行共享共用，提高资产使用效能。二是严格控制出租出借、对外投资。中央行政事业单位对不需使用且难以调剂、难以共享共用的国有资产，经严格论证和集体决策，按照本办法规定的权限履行审批手续后可以出租出借，未经批准不得出租出借。除国家另有规定外，中央行政单位不得以任何形式将国有资产用于对外投资。中央事业单位原则上不得直接投资新设或者新入股企业，确需新设或者新入股企业的，应当经主管部门审核同意后报财政部审批。三是强化收入管理，确保规范有序。为确保资产盘活合法合规、收入管理规范有序，更好落实党政机关要习惯过紧日子要求，《使用办法》细化了中央行政事业单位出租收入、共享共用合理补偿收入和中央事业单位对外投资收益的管理要求，明确了科技成果对外投资收益等转化收入按规定留归单位，要求中央行政事业单位应当及时收取资产使用收入，规范行政事业单位国有资产使用收入管理。
（三）《使用办法》的主要内容
《使用办法》共七章五十二条，包括总则、管理权限、基础管理、使用方式、使用收入、监督检查、附则等，统一细化管理要求，统一提高管理权限，统一规范管理流程，统一明确管理责任，为各管理主体履行职责、全面提升资产使用效能提供制度保障。一是整合制度规定，明确管理职责。《使用办法》将资产使用管理相关规定整合为一个适用于中央行政事业单位的国有资产使用管理办法，统一管理要求。遵循现行管理体制，分别明确财政部、机关事务管理部门、各部门和中央行政事业单位的国有资产使用管理职责，并对涉及科技成果转化有关资产使用内容作出明确规定，完善管理方式，合力提升国有资产使用管理效能。二是统一授权标准，压实部门责任。现行制度对行政单位和事业单位国有资产使用授权不尽相同，《使用办法》统一了管理权限并加大了对各部门的授权力度，根据各部门建议、结合工作实际，并与《处置办法》权限保持一致，将中央行政事业单位账面原值1500万元以下的国有资产出租出借、对外投资等使用事项，授权各部门进行审批。规定各部门可以根据实际情况授权所属单位一定限额的资产使用管理权限。同时，落实各部门主体责任，确保权责一致。三是规范管理程序，提升可操作性。《使用办法》明确了资产自用、出租出借、对外投资等使用事项的管理要求和具体工作程序，进一步规范中央行政事业单位国有资产使用流程；明确了资产使用人和管理人的责任，将国有资产使用管理责任落实到人；推动中央行政事业单位完善资产信息卡、规范核算入账、加强权属登记、定期盘点对账等基础管理工作，通过预算管理一体化系统动态更新相关资产信息，实现全过程信息化管理。四是加强监督检查，做到放管结合。《使用办法》明确财政部对中央行政事业单位国有资产使用情况进行监督检查，要求财政部各地监管局对所在地中央行政事业单位国有资产使用情况进行监督检查，同时要求各部门加强所属单位国有资产使用情况监督检查，及时发现并纠正管理中的问题，督促各单位规范国有资产使用行为。要求各单位落实报告制度，资产使用情况在行政事业性国有资产年度报告中予以体现。
（四）关于《使用办法》需要说明的事项
一是关于《使用办法》的适用范围。《使用办法》主要是规范中央行政事业单位国有资产使用行为。其中，中央行政事业单位货币形式的资产使用管理，按照预算、资金及财务管理有关规定执行。执行企业财务、会计制度的中央事业单位，以及中央行政事业单位所办国有及国有控股企业国有资产使用管理，不适用本办法。公共基础设施、政府储备物资、文物资源、保障性住房等行政事业性国有资产使用管理，以及中央行政事业单位境外国有资产使用管理，按照有关规定执行。二是关于科技成果管理专项规定。为贯彻落实创新驱动发展战略，促进科技成果转化，支持和服务科技创新，《使用办法》进一步明确涉及科技成果转化有关资产使用管理规定。具体包括，国家设立的中央级研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定许可或者作价投资，不需报各部门和财政部审批或者备案；以科技成果转化形成的国有股权进行对外投资，由各部门审批；涉及国家秘密、国家安全及关键核心技术的科技成果许可或者作价投资，由各部门按照国家有关保密制度的规定审批；将所持科技成果许可或者对外投资，由单位自主决定是否进行资产评估；转化科技成果所获得的收入按照规定留归本单位的，纳入单位预算，统一核算、统一管理。三是关于房屋、车辆等重点资产管理。为进一步规范和加强中央行政事业单位房屋资产和公务用车等重点资产管理，按照《党政机关办公用房管理办法》、《党政机关公务用车管理办法》及财政部关于中央党政机关所属事业单位房屋资产和公务用车管理等有关规定，《使用办法》对房屋资产、公务用车管理权限和要求再次进行了明确。具体包括，中央和国家机关本级、机关服务中心、所属垂直管理机构和派出机构的办公用房由机关事务管理部门会同各部门管理；中央行政事业单位的业务用房和除上述范围以外单位的办公用房由财政部会同各部门管理。中央和国家机关本级、机关服务中心的机要通信用车、应急保障用车由机关事务管理部门会同各部门管理；中央行政事业单位执法执勤用车、特种专业技术用车和除上述范围以外单位的机要通信用车、应急保障用车由财政部会同各部门管理。《使用办法》强调严格按照规定使用房屋资产，不得擅自改变使用功能；落实房屋资产安全主体责任，做好日常检查和维修保养，确保安全使用；严格控制房屋资产出租出借行为，原则上不得利用房屋资产对外投资。《使用办法》强调公务用车实行编制管理，根据机构设置、人员编制和工作需要等因素确定车辆编制；公务用车应当用于保障工作开展，严格按照规定用途使用，严禁公车私用，严禁违规固定给单位内设机构或者个人使用。
（五）如何贯彻落实《使用办法》
财政部将充分发挥行政事业单位国有资产综合管理职能作用，切实抓好《使用办法》贯彻落实工作。一是加大宣传培训力度。组织开展培训，做好《使用办法》解读，通过多种方式积极宣传，形成重视和加强行政事业单位国有资产使用管理，落实落细党政机关要习惯过紧日子要求的良好氛围。二是加强对中央部门的工作指导。压实主管部门管理责任，指导主管部门建立完善国有资产使用管理制度，明确管理责任，规范使用流程，切实提升制度执行效果。三是加强对地方财政部门的业务指导。积极与地方财政部门沟通交流，推动地方财政部门因地制宜，结合当地管理实际情况，制定具体规定，完善行政事业性国有资产管理制度体系。
六、《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》
中共中央、国务院日前印发《关于实施就业优先战略 促进高质量充分就业的意见》（以下简称 《意见》）。
《意见》要求，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，全面贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，以推动高质量发展为基础，以实施就业优先战略为引领，以强化就业优先政策为抓手，以破解结构性就业矛盾为着力点，以深化就业体制机制改革为动力，以不发生规模性失业风险为底线，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长，推动实现劳动者工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等，不断增强广大劳动者获得感幸福感安全感，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。
经过努力，就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐的局面逐步形成，系统集成、协调联动、数字赋能、管理科学、法治保障的就业工作体系更加健全。城镇就业稳定增长，失业水平有效控制，劳动参与率基本稳定，现代化人力资源加快塑造，就业公共服务体系更加完善，中等收入群体规模稳步扩大，社会保险覆盖面不断扩大，劳动者就业权益有效维护，使人人都有通过辛勤努力实现自身发展的机会。
《意见》就推动经济社会发展与就业促进协调联动、着力解决结构性就业矛盾、完善重点群体就业支持体系、健全精准高效的就业公共服务体系、提升劳动者就业权益保障水平、凝聚促进高质量充分就业的工作合力等方面，作出二十四项安排。
