2023年11月
政策法规导读
一、《农村集体经济组织新旧会计制度有关衔接问题的处理规定》
《农民专业合作社会计制度》是由财政部于2021年12月30日发布的制度，该制度自2023年1月1日起开始施行。为了确保新旧会计制度顺利过渡，财政部对农民专业合作社和农民专业合作社联合社（以下统称合作社）执行新制度有关衔接问题作出了如下规定：
自2023年1月1日起，合作社应当严格按照新制度进行会计核算、编报财务报表。
合作社应当按照本规定做好新旧会计制度衔接相关工作，主要包括以下几个方面：
根据原账编制2022年12月31日的科目余额表。
按照新制度设立2023年1月1日的新账。
按照本规定要求，登记新账的科目余额，包括将原账科目余额转入新账会计科目（新旧制度会计科目对照表见附件）、将未入账事项登记新账科目、对相关新账科目余额进行调整等。原账科目是指按照原制度规定设置的会计科目。
按照登记及调整后新账的各会计科目余额，编制2023年1月1日的科目余额表，作为新账各会计科目的期初余额。
二、《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》
2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，下称“《PPP新机制》”）正式对外发布，这标志着在经历了近半年的短暂调整后，政府和社会资本合作（PPP）又重新拉开大幕，并将开启新的纪元。结合《PPP新机制》要求，实施PPP新机制项目时，应当准确理解和把握以下新变化、新要求，方能把握特许经营发展新机遇：
（一）政府和社会资本合作的“过去”
此次，《PPP新机制》的出台直面原PPP模式在实践中出现的脱离制度初衷、管理机制失灵、新增隐性债务等亟待解决的问题，以“问题导向”、“回归PPP本质”为核心，通过改革投融资体制以激发民间投资活力，继续发挥基础设施建设托底经济作用。从《PPP新机制》的具体内容来看，政府和社会资本合作新机制在以下六大方面提出了针对性的政策措施：
1、实施理念：工程导向vs.运营导向
针对上一轮PPP项目表现出的“重建设、轻运营”导致社会资本长期运营责任的“虚化”问题，《PPP新机制》进一步强化PPP新机制以运营为核心、以绩效为导向的理念，要求实施机构“将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价”，推动PPP项目由重建设向重运营转变。
一方面，在公平选择特许经营者评定标准方面，《PPP新机制》坚持“高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况”，不再强调其投资能力和施工建设能力，而是更加关注运营管理能力和企业综合实力，可有效发挥民营企业的相对优势。另一方面，除开展绩效评价进行项目监管外，《PPP新机制》亦鼓励特许经营者创新运营方式，并明确：“通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”，切实落实PPP激励相容要求。
2、回报机制：三类机制并存vs.聚焦使用者付费
与原PPP项目的三类回报机制（使用者付费、政府付费和可行性缺口补助）不同，《PPP新机制》明确了PPP项目“应聚焦使用者付费”，并进一步明确该回报机制的内涵为：“明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。通过对政府付费类和可行性缺口补助类项目的限制，将项目回款资金来源与地方财政性资金相脱离，地方政府对项目不负有直接性、确定性的支出责任，以有效规避泛化滥用PPP、固化政府支出责任，做到在源头上避免增加地方政府隐性债务。
但是，对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费，因实行收支两条线管理、表现为政府付费或补贴等形式的PPP项目，应按照“实质重于形式”原则，理解为适用PPP新机制的使用者付费项目。此外，虽单体项目不具备使用者付费基础，但通过子项目打包、综合测算平衡的综合开发项目，或者通过关联产业开发项目反哺实现平衡的EOD项目，或者特定资源反哺的XOD+城市更新/综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目，具备上述使用者付费项目内涵特征，不会额外新增地方财政未来支出责任的，亦应按照“实质重于形式”原则，理解为适用PPP新机制的使用者付费项目。
3、参与主体：国企为主vs.国民共进
在原PPP模式下，中标社会资本多为资金或施工实力较强的国有企业，导致具有专业技术能力但资金实力不足的民营企业常被边缘化，该情况不仅限制了公共投资建设领域的市场化改革，也不利于激活民营资本活力。为落实《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》要求，《PPP新机制》提出要“优先选择民营企业参与”，有意打破上一轮PPP实践中出现的央企、地方国企主导的局面，回归PPP本源和国际惯例。
在优选举措上，首次制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，实行动态清单化分类管理支持民企参与PPP新机制项目。其中，第一类：市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；第二类：关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；第三类：少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。三类项目的投资规模、公益属性逐渐递进，民营股权参与比例也总体趋减，但根据国家发展改革委投资司就《PPP新机制》答记者问的观点，清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的PPP新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神积极鼓励民营企业参与，且未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。同时，《PPP新机制》提到外商投资企业参与PPP项目也可按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行，进一步打破市场准入壁垒。
4、激励机制：成本报销vs.激励相容
在过去PPP项目中，在“成本报销”理念下，以施工企业为主的社会资本重点关注的是投资成本的回收，政府仅能通过建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制以及要求提交履约保函等“被动”方式，增加社会资本提高建设和运营管理质量的动力。但是在《PPP新机制》明确回报机制以聚焦使用者付费为原则后，对于社会资本的激励机制也发生了转变。
《PPP新机制》明确“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益，主要归特许经营者所有”。可见，“被动”激励将向“主动”激励逐渐转变，社会资本可通过自身的降本增效和模式创新进一步实现其投资收益，体现了PPP模式的激励相容原则。同时，在项目投资管理程序上，《PPP新机制》提出由实施机构先公开选定特许经营者，再根据项目资金来源依法履行项目审核、核准或备案程序，充分放权给民企等投资人自主决策，鼓励其将后端运营需求提前融入到项目建设阶段，腾出挖掘项目可经营性空间，也更有利于激发企业自主经营的活力和创造力。
5、补贴机制：补贴建设vs.补贴运营
在过去的政府付费类PPP项目和大部分政府可行性缺口补助类PPP项目中，项目收入全部或大部分来自于政府付费或可行性缺口补助，即政府付费/可行性缺口补助不仅覆盖了项目运营成本和对应收益，还需要覆盖项目建设成本及其对应收益，即政府承担的财政支出责任主要是用于补贴项目建设。
《PPP新机制》指出：“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则”，对使用者付费项目在建设期给予政府投资支持、按规定提供运营补贴但不能补贴建设成本；除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。结合实务经验来看，政府相关“一视同仁”的投资支持和运营补贴，应理解为符合法律法规和有关政策规定的普适性预算资金支持（例如中央预算内投资补助和贴息等）和针对某特定行业或区域的专项资金补助（如从车辆购置税收入中补助地方交通建设的资金等），而非针对某个特定项目所专门创设的政府付费/补贴资金。
6、管理模式：多头管理vs.发改牵头各司其职
《PPP新机制》明确PPP新机制项目，全部采取特许经营模式实施，结束了原PPP模式、特许经营模式长期并存的状态，消除了实务中特许经营项目要不要纳入PPP模式管理的疑虑，有助于PPP新机制的高质量发展。同时，又以列举方式明确了BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等特许经营模式的具体实施方式，兼顾了盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环的愿景。
同时，《PPP新机制》在管理责任分工方面，亦明确由国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，加强政策指导。地方各级人民政府负主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，并授权特许经营项目实施机构具体负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作，捋顺了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令）项下“提出部门”编制特许经营实施方案与“实施机构”组织特许经营者招选的程序脱钩问题，从特许经营项目提出、方案编制、可行性论证、特许经营者选择、协议签订至项目监管、移交，统归授权实施机构归口管理，部门责任分工更加明确，有助于提高PPP新机制项目运行效率。
三、《政府财务报告编制办法》
为进一步规范政府财务报告编制工作，近日，财政部修订印发了《政府财务报告编制办法》（财库〔2023〕21号）、《政府部门财务报告编制操作指南》（财库〔2023〕22号）和《政府综合财务报告编制操作指南》（财库〔2023〕23号）等三项制度。财政部国库司有关负责人就相关问题回答了记者提问。
问：请您简要介绍一下此次修订编制办法和操作指南的背景。
答：按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，以及国务院批准的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》有关要求，财政部持续推进政府财务报告制度改革，2021年起已在全国范围内实现政府财务报告编制全覆盖。
目前，政府财务报告编制主要遵循财政部于2019年修订印发的《政府财务报告编制办法（试行）》、《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》、《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和2018年印发的《地方政府综合财务报告合并编制操作指南（试行）》。试行期间，上述制度为各级政府、部门、单位编制财务报告提供了基本规范和遵循，发挥了重要指导作用。随着形势的发展变化，编制制度也显出一些不适应的方面，需要进行相应修订。
第一，更好地与新财政总会计制度衔接。财政总会计核算信息是政府综合财务报告的重要数据来源。原财政总预算会计制度以收付实现制为基础，编制综合财务报告时需要按照权责发生制原则对有关会计数据进行转换。2023年1月1日起施行新的财政总会计制度后，总会计核算同时使用预算会计和财务会计两套科目体系，分别以收付实现制和权责发生制为基础，编制综合财务报告直接使用财务会计信息，无需再采用调整转换的方法。
第二，更好地厘清政府财务报告和决算报告的差异。财务报告与决算报告各有侧重、互为补充，在会计核算基础、报告目标、编制方法等方面有较大区别。原制度中未要求详细反映两套报告的数据差异。为厘清两者之间的差异，避免信息使用者误读，需在部门财务报告和综合财务报告中增加相关报表，反映财务报告中收入费用与决算报告中预算收支的主要差异情况。
第三，更好地满足新时代财政财务管理的需求。编制政府财务报告主要目标之一是全面准确反映各级政府财务状况和运行情况，服务推进国家治理体系和治理能力现代化。原制度注重从政府整体角度反映政府财务信息全貌，对政府内部不同类型单位的财务状况反映不够充分。这次修订增加了一些补充报表，进一步丰富报告内容，构建从整体到局部，分层次、分类别反映财务信息的报表体系，以更好地满足政府财政财务管理需要。
问：此次修订对政府财务报告编制制度框架体系有何调整？
答：原政府财务报告编制制度框架体系由编制办法和三个操作指南组成。此次修订将原《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《地方政府综合财务报告合并编制操作指南（试行）》合并为《政府综合财务报告编制操作指南》，统一规定本级和行政区政府综合财务报告的具体内容、编制方法和报表格式等。主要考虑，行政区综合财务报告在合并所属各级政府综合财务报告基础上编制形成，两类报告体例基本一致，在一个指南中进行规定，有利于各地系统掌握报告编制方法和要求。
问：此次修订在具体编制方法和报告内容方面有何变化？
答：从编制方法看，主要变化是新的财政总会计制度实施后，编制综合财务报告直接从总会计账提取数据，无需再进行有关调整和抵销。
从报告内容看，主要是根据管理需要增设相关补充报表：一是在部门财务报告和综合财务报告中增加应付工程款情况表，反映应付工程款规模及变动情况，推动部门和单位加强应付工程款管理，防范债务风险。二是在综合财务报告中增加行政事业单位资产负债汇总表和收入费用汇总表，总体反映行政事业单位财务状况和运行情况，并针对不同单位类型进行分类统计，便于财政部门全面掌握行政事业单位财务数据。三是在部门财务报告和综合财务报告中增加本年预算结余与盈余调节表，反映财务报告中收入费用和决算报告中预算收支之间的主要差异。四是在综合财务报告中增加财政总会计资产负债表、收入费用表和现金流量表，以掌握各级财政总会计负责核算的资产、负债、收入、费用等信息。
问：如何做好三项制度的贯彻实施工作？
答：政府财务报告编报工作是一项系统工程，涉及面广，技术性强。为保障新制度贯彻落实到位，主要将采取以下措施：一是进一步压实部门和单位主体责任。明确部门、单位是本部门、本单位财务报告的责任主体，对本部门、本单位财务报告的真实性、准确性、完整性和规范性负责。强调部门、单位应认真开展相关对账工作，夯实财务报告抵销合并的数据基础。同时，要求部门向财政部门提供综合财务报告编制所需数据和资料，配合财政部门做好政府综合财务报告编制工作。二是不断夯实预算管理一体化系统对政府财务报告工作的技术支撑。进一步推动完善一体化系统政府财务报告模块功能，提升报告编审自动化水平，推动不同环节之间做好业务贯通，加强与其他报告之间的衔接。三是持续加强业务宣传培训。通过大力开展人员培训和指导，对此次变化较大的编制规定进行重点讲解，切实提升中央部门和地方财政部门财务人员专业素质。
四、《企业会计准则解释第17号》
2023年11月9日，财政部发布了《企业会计准则解释第17号》（财会〔2023〕21号，解释17号），就“关于流动负债与非流动负债的划分”、“关于供应商融资安排的披露”和“关于售后租回交易的会计处理”等国际准则趋同问题进行了明确。该解释自2024年1月1日起施行。
2022年10月，国际会计准则理事会（IASB）发布了《带契约的非流动负债（对<国际会计准则第1号——财务报表列报>的修订）》，旨在改善企业提供的带有契约的长期负债的分类和附注披露信息。该修订仅影响资产负债表中负债的列报，并不会对任何资产、负债、收入和费用的金额以及确认的时间产生影响。IASB曾于2020年修订了关于流动负债和非流动负债的分类方法，2022年修订和2020年修订均自2024年1月1日或以后日期开始的报告期间生效，按照《国际会计准则第8号——会计政策、会计估计变更和差错》（IAS 8）的规定追溯应用，允许提前采用。解释17号与国际财务报告准则保持趋同。
2023年5月，IASB完成供应商融资安排项目，并对《国际会计准则第7号——现金流量表》（IAS 7）以及《国际财务报告准则第7号——金融工具：披露》（IFRS 7）的有关披露要求进行修订。解释17号与国际财务报告准则保持趋同。
2022年9月，IASB发布了《售后租回中的租赁负债》，对《国际财务报告准则第16号——租赁》（IFRS 16）进行了修订。该修订不改变对使用权资产和售后租回产生的利得或损失的初始计量要求，明确了售后租回中的使用权资产和租赁负债后续计量的相关要求，新增了具有不取决于指数或比率的可变租赁付款额的售后租回交易中租赁负债的后续计量示例。修订要求企业自2024年1月1日或之后开始的会计年度期初采用该修订；允许企业提前采用，但需披露该情况。企业需要按照IAS8对IFRS 16首次执行日后签订的售后租回交易进行追溯调整，没有为首次采用者提供特定的过渡豁免。解释17号与国际财务报告准则保持趋同。
解释17号的以上三项内容均自2024年1月1日起施行，其中：“关于流动负债与非流动负债的划分”要求调整前期比较财务报表；“关于供应商融资安排的披露”不要求调整前期比较财务报表；“关于售后租回交易的会计处理”要求对《企业会计准则第21号——租赁》首次执行日后开展的售后租回交易进行追溯调整，并允许企业自发布年度（即2023年度）提前执行。
五、《预算评审管理暂行办法》
据财政部11月14日消息，照《中华人民共和国预算法实施条例》、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）有关精神，为健全项目支出预算评审制度，提高预算评审工作的管理水平，财政部制定了《预算评审管理暂行办法》。
财政部组织对中央部门预算项目开展评审。符合以下条件之一的项目，按照“即有即评”原则分批开展评审。
1.项目支出总额较大的项目，指特定目标类项目中资金需求总额在1亿元（含）以上的二级项目。
2.年度资金需求较大的项目，指专项业务费和运转类项目中年度资金需求在1亿元（含）以上的二级项目。同一部门所属单位的相同性质二级项目合计年度资金需求在1亿元（含）以上的，作为一个项目开展评审。
3.专业性强的项目，指特定目标类项目中资金需求总额在1亿元以下5000万元（含）以上的新设机构开办类、庆典会展类、维修改造及新建楼堂馆所等二级项目。
4.技术复杂的项目，指特定目标类项目中资金需求总额在1亿元以下2000万元（含）以上的检验监测类、信息化建设类等二级项目。
六、《关于严禁会计师事务所以或有收费方式提供审计服务的通知》
财政部发布关于严禁会计师事务所以或有收费方式提供审计服务的通知。通知指出，会计师事务所应当按照职业道德守则和执业准则规定，根据审计工作中所承担的责任、工作量，以及所需的相关资源投入合理确定审计收费，并与客户签署合规的收费安排条款。会计师事务所不得以或有收费方式提供审计服务，收费与否或者收费多少不得以审计工作结果或实现特定目的为条件。或有收费通常表现为上市奖励费，以及根据审计意见类型、是否能够实现上市、能否实现发债等收取部分或全部审计费用。
七、《关于新时代加强和改进代理记账工作的意见》
为贯彻落实党中央、国务院关于加强财会监督、严肃财经纪律的决策部署，提高代理记账工作水平，促进行业健康发展，近日，财政部印发了《关于新时代加强和改进代理记账工作的意见》（以下简称《意见》）。
《意见》主要包括五个部分，以加强代理记账工作闭环管理为出发点，围绕“牢基础、强监管、促发展”三个方面，提出35条具体举措和6条保障措施。一是总体要求，明确新时代代理记账工作的指导思想、基本原则与工作目标。二是进一步健全法治体系，包括健全完善法律规章制度、制定实施行业执业规范等方面共7条具体举措。三是加大监督管理力度，包括进一步加强行政监督、发挥行业协会自律监督作用、提升信用监管效能等方面共13条具体举措。四是促进高质量发展，包括提高数字化服务水平、加大行业人才培养力度、强化政策引导、加快转型升级等方面共15条具体举措。五是保障措施，从加强组织领导、完善协同机制、强化队伍建设、做好宣传引导等方面提出6条保障措施。
财政部会计司有关负责人在回答记者问时指出，《意见》是落实《关于进一步加强财会监督工作的意见》的重要制度安排，也是指导当前和今后一个时期全国代理记账工作的纲领性文件，各级财政部门作为代理记账工作主责部门，要高度重视，进一步增强责任意识，精心组织，周密部署，积极会同有关单位推动《意见》各项任务落地见效。
具体来说，一是做好宣传引导。通过新闻媒体、会议培训等多种方式，加强对《意见》的宣传解读与舆论引导，及时主动回应社会关切，充分调动各方面积极性，为代理记账工作营造良好环境。二是加强组织领导。根据《意见》部署要求，强化组织领导，加强统筹协调，结合实际情况研究制定实施方案和具体举措，并有力有效推动落实。三是夯实工作基础。建立完善部门间协同机制，强化执法队伍建设，加快推动信息化建设，为各项工作开展提供有力保障。四是加强督促指导。财政部将适时对各地区贯彻落实情况开展调研和督导，合力推动《意见》落地落实。
八、《代理记账基础工作规范（试行）》
此次印发的工作规范主要包括正文与附录两个部分。正文以代理记账机构开展代理记账业务的主要工作流程为主线，主要包括九章共四十五条。附录包括《代理记账业务委托合同（参考范例）》《代理记账业务工作计划（参考范例）》《资料交接手册（参考范例）》《原始凭证交接表（参考范例）》及《会计档案移交清册（参考范例）》五项内容。
代理记账机构从事社会性会计服务活动，是财会监督工作机制的重要一环，其执业水平影响着广大中小微企业的会计信息质量。根据全国代理记账机构管理系统数据，我国现有取得行政许可的代理记账机构超过10万家，从业人员超过30万人。
财政部会计司有关负责人表示，此次制定工作规范，明确和统一执业标准，为推动代理记账机构规范承揽和开展业务、提升内部管理水平、强化质量管理责任提供了基础制度支撑；有助于进一步健全代理记账行业监管机制，提升行业治理能力和治理水平；有助于提升代理记账机构执业质量，促进行业健康发展。
此外，财政部日前还印发了《关于新时代加强和改进代理记账工作的意见》，以加强代理记账工作闭环管理为出发点，围绕“牢基础、强监管、促发展”三个方面，提出35条具体举措和6条保障措施，旨在进一步提高代理记账工作水平、规范会计服务市场秩序、促进行业健康发展。
九、《关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》
2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知是财政部、公安部、市场监管总局联合发布的财库〔2023〕28号文件，旨在整治政府采购领域中的“四类”违法违规行为。
这“四类”违法违规行为包括：
1、采购人设置差别歧视条款。这可能涉及到在采购过程中对某些供应商或投标人采取不公正的待遇，例如在资格审查或评分标准上存在不合理或歧视性的要求。
2、代理机构乱收费。这可能涉及到代理机构在提供服务时的不正当收费行为，例如超标准收费、隐瞒收费项目、强制收费等。
3、供应商提供虚假材料。这可能涉及到供应商在提交投标文件或履行合同过程中提供虚假材料或信息，例如虚假资质、业绩证明等。
4、供应商围标串标。这可能涉及到供应商之间通过协商、串通等手段，以不正当方式获取中标资格，例如通过围标、串标等行为。
该通知要求各地相关部门联合开展专项整治工作，加强对政府采购活动的监管，规范政府采购行为，提高政府采购的透明度和公正性。同时，要求各地结合实际情况，制定具体的工作方案和措施，确保整治工作的针对性和有效性。
此外，该通知还强调了加强信息公开和信用管理的重要性。要求各地及时公开整治工作进展情况，加强信用管理，对违法违规行为进行记录和公示，对违法违规企业进行惩戒，形成有效的震慑力。
总的来说，此次专项整治工作是针对政府采购领域中的突出问题进行的，旨在进一步规范政府采购行为，提高政府采购的质量和效益。同时，也体现了政府对打击违法违规行为的决心和力度。
